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热衷话题：乡镇政府机构的去留之争

热衷话题：乡镇政府机构的去留之争

长期以来，“三农问题”就是制约和困扰中国经济和社会全面发展的瓶颈。一种有益的探索是，逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这被认为是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本办法。因此，“三农”问题中，乡镇政府机构的去留之争，成为目前学者们热衷的话题。日前，在京郊密云召开的小城镇及卫星城发展研讨会上，来自中央党校、中国社会科学院、清华大学等专家、学者，再次就乡镇要不要设政府的话题，各抒己见。

赞成方：减少权力的中间环节，有利于民主建设

☆于建嵘先生认为：在农村实行乡镇自治，是解决我国“三农”问题的唯一出路。

乡镇自治的历史背景：从公元前221年，秦王朝建立后实行“郡县制”开始，我国地方的国家权力体系发展，已经历了两千多年的历史。在农村基层分别实行过“乡亭制”、“乡官制”、“保甲制”等多种地方自治形式。从这个角度来说，我国实行乡镇自治是有历史继承性的。

新中国建立以后，乡镇体制建设一直是在“议政合一”的人民代表大会制的框架内进行的。乡人民行使政权的机关是乡人民代表和乡人民政府。这其中有一点必须提到的是，乡党委在乡镇政权中一直处在特殊的核心地位，这也是实行乡镇自治时一个棘手的问题。

目前乡镇美竹政权的问题：首先，加在农民头上的经济负担或剥夺非常严重，以供应越来越多的乡镇干部的“口粮”。但即使是这样，乡镇政权仍然严重贫血、入不敷出。据报道，目前全国乡镇负债高达2000亿元；其次，乡镇干部的腐败现象无可回避；还有，就是对农民任意施加非法的暴力限制。

☆北京理工大学经济学教授胡星斗，也希望尽快撤消乡镇政府，建立乡公所或其他形式的自治组织，恢复农村自治。

从国外经验考虑：发达国家的乡镇都实行自治，没有乡镇政府。我国撤消乡镇政府，将有利于活跃农村经济，完全顺应市场经济的要求。按照市场经济 “官退民进”、“小政府大社会”的要求，只有这样，才能形成正常的市场、健康的社会。否则，政府机构庞大、公共权利横行间穗薹草、腐败严重，农民容易受到不法侵害。

从中国传统和中国国情考虑：在古代中国就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村由家族、乡绅治理。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。因而要解决“三农”问题，就必须撤消乡镇政府，代之以自治性的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农业生产资料、金融服务等种种不合理的管制，放活农民、减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程，以造福于农民。

从中国改革考虑：我国的村民自治、村委会主任选举、上级机关行使职权的阻力，在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的机构改革，最难落实的也是乡镇政府。

反对方：中国设立乡镇一级政府，合国情、合国法、助国力

☆华中师范大学中国农村问题研究中心教授、中国“三农”问题专家贺学峰认为，目前取消乡镇是一种过于激进的做法，因为这种主张，忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质，而且未来中国可能还会出现各种波动，目前乡镇的作用无可替代。

变数：中国有8亿多农民，在目前转型期，农民由农村转移到城市的过程将十分漫长。其中，能顺利的从农村中转移出来的只是其中最有能力的少部分，而大部分仍将长期滞留在农村。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上，日渐边缘化的农村，出现各种特殊问题的可能性都会有，这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进程。“其变数之大，由不得我们轻易撤消乡镇”。

境遇：接近9亿的中国农民，其中多数无法在二、三产业获得稳定就业。在钩子木属没有真正进入城市之前，农村不可能进入良性发展轨道，也不可能仅仅通过村民自治，将农村问题消化在村庄之内，这就需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。

虽然，今天的农村不再需要为工业化提供积累，但在市场化进程中，农村本身所处的境遇越来越差，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到的事件，其可能性仍然越来越大。国家必须有一个可靠的、能了解掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去，也必须有一个行政系统自上而下的传达政策、分配资源。

☆中国人民大学法学院的王逸之副教授认为，在一个法律人的眼里，最重要的一点是，撤消乡镇建制是否有法律依据。

法律依据：我国现行宪法第59条、第98条、第107条分别对乡镇政府的建制和职能作了具体规定。如果取消乡镇建制就必须修改宪法，而修宪有一个极其严格的司法程序，要有专门的有权机关和人员发动。撤消乡镇一级政府机构，是一个复杂的系统工程，涉及到社会的各个阶层和领域，在没有完善的理论基础和成熟的社会条件下，不可轻举妄动。

为时过早：就目前而言，乡镇一级的政府机构在其运行过程中，确实存在着很多的问题，然而，假如取消目前的乡镇建制，那么，数以百万计的乡镇下岗干部如何安置？再者，以我国目部份厂家出清日产前的农民素质，能否胜任乡镇自治的要求，也是个未知数。

探讨：乡镇机构改革之路如何走？

改革者认为：生产本钱的快速增加最需建立一个适合农民表达利益的机制乡镇的存在，是作为国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大，否则就会降低中心的服务效率，就无法满足农民的利益诉求。

☆中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为 ，从改革的目标出发，今后乡镇机构改革应该要有一个中长期的筹划。从长远考虑，要解决的问题是：*把乡镇政府之上的各级政府行为改过来，并合理调整行政层次，以减轻乡镇政府的负担。要把“市管县”改掉，把10万人左右的镇改为县辖市，但这样的市不再管辖其他乡镇。大力发展农村民间组织，如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，在条件适当的时候恢复农会。*通过这个办法减少政府的开支。中国古代和现代发达国家的经验都证明这是可以行得通的。

☆学者徐勇的基本主张是“县政、乡派、村治”。根据徐勇的一贯观点，村民自治不是村级地方自治，村民自治机构也不是政权机构，而是政权体系外的“群众性自治组织，村民委员会只是协助政府工作。”乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动，乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。

☆专家孙立平先生认为，农民应该有一个自己利益的表达机制，而农会可能将是“焊接”城乡断裂的有效“钢板”。对于中国农民来说，农会早已不是一个新概念、农会的出现和工会的历史差不多，只不过中国由传统的农业社会向工业社会过渡时，工会被保留了下来，而农会则消失了。健康发展的农会可以提高农民的组织程度，增强农民与社会强势集团的对话能力，使强势集团滥用权力的行为受到制约。在乡镇机构改革新形势下，期待出现一种新形式的农会，已经成为专家学者将直接影响实验的变形和断后伸长率甚至政府官员的政治理想。

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